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Há um consenso em curso de que estamos na iminência de uma grande revolução tecnológica, se é que ela já não começou. A Quarta Revolução Industrial tem um poder de transformação mais amplo e profundo que suas antecessoras. Ela pode ser considerada uma grande mudança de paradigma de nosso tempo. Sua importância é caracterizada por uma onda de inovação em muitos campos, mas não é compartimentada em silos de avanços tecnológicos e inovação de produtos. Cada um desses avanços repercute em muitas outras esferas como produtiva, trabalhista, social, econômica, saúde, etc. E a cada transição, a cada transformação, surge uma nova oportunidade. Em mudanças de paradigma como estas, “Janelas de Oportunidade” são abertas. Perez e Soete (1988) estudaram a fase de entrada nas quais países em desenvolvimento deveriam usar em suas estratégias de desenvolvimento, para alcançar os países industrializados, argumentando que, de tempos em tempos, as barreiras de entrada diminuem, criando uma janela de oportunidade para esses países em desenvolvimento.

O aproveitamento dessas janelas de oportunidade está essencialmente condicionado à "capacidade social" desses “países atrasados” (Abramovitz 1995). Isso ocorre porque, nos momentos em que a vantagem baseada em experiência tecnológica deixa de ser um fator determinante e as barreiras de entrada diminuem, os mais “atrasados” têm mais chances de recuperar o atraso. Mas eles só poderão competir com as principais economias se certas condições sociais forem atendidas.

E aqui reside o argumento central deste artigo. A maior parte da literatura desenvolvimentista voltada para os países em desenvolvimento tende a se concentrar demasiadamente em políticas industriais, macroeconômicas e empresariais. Mesmo quando buscam histórias de sucesso, como a da Coreia do Sul (CS), a literatura dominante enfatiza basicamente essas experiências ‘produtivas’. Mas essas estratégias produtivas por si só não seriam suficientes para sustentar as estratégias desenvolvimentistas dos países em desenvolvimento. É necessário haver um componente social para dar sustentação às políticas industriais tradicionais.

Entretanto, a maior parte da teoria econômica relativa ao desenvolvimento defende a ideia de um “trade-off” entre crescimento econômico e desenvolvimento social, argumentando que devemos nos concentrar na eficiência ou na igualdade, mas não nos dois (Mkandawire 2014; Lee 2014). Essa percepção generalizada levou à “tese de subordinação”, que defende que os objetivos de bem-estar social devem ser subordinados aos objetivos econômicos – sob o manto da lógica de “crescer primeiro para depois distribuir”.

Tal narrativa, obviamente, não nasceu do nada. De fato, a Coreia do Sul tem consistentemente apresentado uma das taxas de investimento mais baixos em políticas sociais como proporção do PIB, entre os países da OCDE (OCDE em Lee, 2014). Não obstante, um dos principais argumentos deste artigo baseia-se em críticas feitas por Chung (2014), Cocoman (2011), Mkandawire (2014) e outros, de que pode haver um equívoco, ou melhor, uma visão limitada do que constitui uma política social, proveniente da literatura estadunidense e europeia, que tende a ignorar uma série de ações do governo. De acordo com Mkandawire, “A visão eurocêntrica da política social levou a um conjunto privilegiado de políticas sociais dominantes nos países desenvolvidos, ao mesmo tempo que obscureceu as muitas outras iniciativas de política social nos países em desenvolvimento”. Essa percepção resulta do reconhecimento de que uma determinada política social pode assumir várias formas e ser oferecida por diferentes agentes, mas com resultados e/ou objetivos semelhantes.

Tendo essa perspectiva em mente, e cientes da necessidade de avançar ainda mais na pesquisa de um conceito funcional de política social, nosso objetivo é focar em um conjunto de políticas que sejam “funcionalmente equivalentes” (Chung 2014); em outras palavras, políticas que possam impactar positivamente tanto os esforços de industrialização e desenvolvimento econômico, quanto na melhoria do bem-estar social. E esse pode ser o caso da Coreia do Sul. Apesar de seus tradicionais (embora crescentes) baixos níveis de investimento em políticas sociais, a maior parte da literatura tende a fechar os olhos para um conjunto de políticas funcionalmente equivalentes e várias ações conduzidas pelo governo, que estabelecem as condições para sustentar o processo de industrialização do país.

Caminhos do Desenvolvimento: Além da Economia

A Coreia do Sul é frequentemente retratada como um exemplo do Modelo Asiático de Desenvolvimento de industrialização rápida, baseado em baixos gastos sociais e foco em políticas produtivas. De fato, a literatura que trata da experiência sul-coreana sobre políticas industriais, macroeconômicas e estratégias empresariais é consideravelmente vasta, e muitas vezes compara a trajetória desenvolvimentista da Coreia do Sul com outros países em desenvolvimento (Neves 2020). Por outro lado, a experiência desenvolvimentista coreana também poderia ser vista de um outro ponto de vista, rotulado por White e Goodman (1998) e colegas como “sistemas de bem-estar de desenvolvimento”. A questão principal aqui é que esses países do leste asiático eram, de fato, os que investiam pouco em bem-estar social, mas isso não significa que este não foi fornecido a sociedade. Em vez disso, no caso da Coreia do Sul, o país frequentemente atuou como regulador, transferindo (tanto de forma compulsória quanto através de incentivos) a responsabilidade de prover bem-estar ao setor privado e às famílias (em menor medida), que desempenharam um papel fundamental no financiamento do bem-estar social. (Lee 2014).

A experiência da política social da CS é bastante complexa e assumiu diferentes formas ao longo das décadas, combinando diferentes momentos históricos, como o período pós-guerra, os anos desenvolvimentistas (dos anos 1960 aos 1980), os regimes democráticos e a atual situação industrializada de alta renda. Aqui listaremos brevemente seis grupos de políticas sociais da CS que representaram uma contribuição importante para a trajetória desenvolvimentista da CS. As iniciativas identificadas ocorreram nos anos desenvolvimentistas e eram “funcionalmente equivalentes” – ou seja, tiveram um impacto positivo tanto no bem-estar social quanto no crescimento econômico.

Reforma Agrária e Políticas Agrícolas: Reformas agrárias de 1947 e 1949; Fundo de Gestão de Grãos, Conta de Fertilizantes; o desenvolvimento de variedades de arroz de alto rendimento (HYVs); e o conhecido Novo Movimento Comunitário (Saemaul Undong).

Capital Humano: O destaque do modelo de desenvolvimento da CS é caracterizado pelo forte investimento público em educação, pela garantia de matrícula universal no ensino fundamental e médio, por atingir um dos níveis mais altos de presença da população no ensino superior do mundo; pelo controle e coordenação estatal do sistema de ensino e formação profissional e pela transferência, para o setor privado (de forma incentivada ou compulsória), da tarefa de criar programas internos de treinamento; pelo fomento de iniciativas-chave para promover capacitação, tais como a Lei de Treinamento Profissional, a Lei de Treinamento Profissional Básico e a Korea Vocational Training Corporation (atualmente, Centro de Desenvolvimento de Recursos Humanos da Coreia).

Incentivos Fiscais: As reformas fiscais promulgadas na década de 1970 criaram isenções fiscais e reduziram a carga tributária sobre os estratos sociais de mais baixa renda. No final de 1977, o governo também introduziu isenções fiscais sobre uma série de bens de primeira necessidade (alimentos, água, saúde, educação e transporte público).

Capital Financeiro: O modelo de alto crescimento do emprego (que ampliou a base do imposto de renda); a compressão salarial (que serviu a múltiplos propósitos, desde apoiar esquemas de alto lucro das corporações até lidar com a desigualdade); e o controle dos fundos de pensão. O governo exercia controle sobre a maioria dos esquemas de poupança no país, desde fundos de pensão até lucros corporativos, o que lhe permitiu priorizar a infraestrutura necessária e os setores beneficiários (como a indústria pesada e química).

Políticas de Proteção Social: Um caso interessante a ser observado é o da consistente trajetória evolutiva ascendente das políticas sociais na Coreia do Sul. Com o crescimento da economia, o governo expandiu o escopo de seus programas sociais e ampliou sua cobertura.¹ Por outro lado, o governo transferiu uma parte significativa da previdência social para o setor privado (e em certa medida para as famílias), reduzindo seus gastos diretos com políticas sociais.

Catching Up e Leap-frogging: O Papel do Social Spring

O processo de alcançar e, eventualmente, ultrapassar as maiores economias não é uma façanha pequena. Ele precisa contar com um planejamento cuidadoso a longo prazo, com coesão governamental, empresarial e trabalhista, um conjunto de políticas de viabilização, uma janela de oportunidades, uma série de condições sociais para dar sustentabilidade e o impulso inicial para o crescimento econômico. Essa avaliação é fundamentada por uma crescente literatura (Rodrik 2004; Stiglitz & Greenwald 2014; Chung 2014; Mkandawire 2014 e outros) que postula que o crescimento econômico sustentável depende do desenvolvimento e da implementação de um conjunto de políticas sociais e de mecanismos institucionais.

A correlação entre crescimento econômico e desenvolvimento humano tem sido testada de muitas formas diferentes, a fim de avaliar seus benefícios mútuos e suas correlações. Um exercício interessante foi conduzido por Ranis, Stewart & Ramirez (2000). Primeiro, os autores identificaram uma dupla correlação, na qual “por um lado, o crescimento econômico oferece os recursos para permitir melhorias sustentadas no desenvolvimento humano; por outro, as melhorias na qualidade da força de trabalho são um importante contribuinte para o crescimento econômico”. Em seguida, descobriram uma interessante relação entre crescimento econômico e preferências de desenvolvimento humano nos ciclos de desenvolvimento formativo. Ao analisar as preferências das estratégias desenvolvimentistas de 67 países em desenvolvimento e observar suas mudanças ao longo de três períodos (décadas de 1960, 1970 e 1980), eles perceberam que os países que enfatizaram o crescimento econômico sobre o desenvolvimento humano nos primeiros períodos, acabam apresentando um ciclo de desenvolvimento vicioso no último período.

Para ilustrar essas descobertas, o Brasil é um bom exemplo. Embora no Brasil tenha havido um bom desempenho econômico, demonstrando um crescimento relativamente acelerado durante suas primeiras fases desenvolvimentistas, a falta de investimento no desenvolvimento humano levou a um fracasso em sustentar seu crescimento econômico nos períodos subsequentes. Ranis, Stewart & Ramirez (2000) chamaram a atenção para o fato de que os altos níveis de desigualdade no Brasil (sistematicamente um dos piores do mundo) tornaram-se um imenso obstáculo, o que impediu a capacidade do país de passar para um ciclo virtuoso.

A experiência brasileira oferece um contraste interessante com o caso da Coreia do Sul, no que tange às políticas sociais. Embora seja possível argumentar que o modelo desenvolvimentista da CS de fato segue a lógica do “crescimento econômico em primeiro lugar”, também é necessário ressaltar que, à medida que sua economia crescia, os investimentos em desenvolvimento humano acompanhavam. Isso pode ser atestado pela contínua evolução dos programas sociais da CS durante seu período desenvolvimentista. Esse argumento pode ganhar fortes contornos se aplicarmos uma compreensão mais ampla das políticas sociais, conforme discutido acima, e do contexto histórico único do país que lhe permite iniciar sua trajetória desenvolvimentista com uma das sociedades mais igualitárias e instruídas do mundo em desenvolvimento.

Nesse sentido, o primeiro argumento-chave aqui é: sim, a relevância e a necessidade de se concentrar no crescimento econômico é inegável, mas sua implementação requer também o foco em certas áreas do desenvolvimento humano desde o início. Caso contrário, o crescimento econômico não terá sustentação. E mesmo seguindo a abordagem do “crescimento econômico em primeiro lugar”, o governo precisa assumir um papel de liderança na gestão das políticas distributivas seguintes, uma vez que o mercado sozinho não tem um bom histórico na gestão dos efeitos cascata (trickle down).

O segundo argumento-chave neste artigo é a introdução do conceito de Social Spring (mola social). Enquanto no primeiro argumento apontamos a necessidade de investimento em desenvolvimento humano para acompanhar (de perto) cada passo da trajetória de crescimento econômico, o segundo argumento defende várias 

políticas sociais que devem ser implementadas antes e durante o processo de crescimento econômico, pois sua implementação representa um benefício colateral significativo para a economia.

A lógica por trás do conceito de Social Spring está relacionada à ideia de políticas funcionalmente equivalentes de Chung (2014). São políticas que devem ser implementadas durante o processo de industrialização, pois proporcionam não apenas benefícios sociais, mas também impactos positivos nos fatores de produção. Dessa forma, as políticas consideradas Social Springs são aquelas que, apesar de seu foco principal, se forem cuidadosamente concebidas, podem gerar resultados positivos em diferentes segmentos (tanto sociais quanto econômicos). Um exemplo interessante de uma política do tipo Social Spring seria os investimentos em infraestrutura, tais como saneamento. O investimento em saneamento tem efeito direto na melhoria da qualidade de vida relacionada à saúde da população afetada. Daí podemos tirar benefícios como redução de doenças infecciosas, mortalidade infantil, desnutrição; aumento da expectativa de vida, frequência escolar, entre outros. Na esfera econômica, pode trazer impactos positivos em termos de aumento da produtividade da mão de obra (estudos apontam para um aumento de 4% na produtividade), intensificação da mão de obra (criando rapidamente novos empregos formais), valorização dos imóveis nas áreas circunvizinhas, ganhos potenciais com turismo e economia de dinheiro de gastos futuros com saúde (de acordo com a OMS, cada dólar gasto em saneamento economiza US$ 5,5 em gastos com saúde).

Outros exemplos de políticas de Social Spring podem ser encontrados em outras iniciativas de infraestrutura (transporte público, habitação, irrigação e comunicações), treinamento profissional (uma vez que ele desbloqueia as condições sociais em termos de capacitação humana para fomentar a inovação e absorver a tecnologia estrangeira tanto no setor produtivo e de serviços), reforma tributária (sistemas progressistas têm a capacidade de reduzir a desigualdade, aumentar o consumo, aumentar os níveis de nutrição e diminuir o descontentamento social), reforma agrária (reduz a desigualdade e a pobreza, diminui o desequilíbrio entre trabalhadores rurais e urbanos, impulsiona a produção enfraquecendo a especulação fundiária, reduz os obstáculos às políticas industriais diminuindo a influência dos grandes proprietários de terra), entre outros.

Esse conjunto de iniciativas é diferente do grupo “clássico” de políticas sociais que se caracterizam por sua natureza contínua, ou seja, educação, saúde, políticas de proteção (pensões e seguros), entre outras. Essas políticas clássicas devem constituir a “base” das condições sociais sobre as quais toda estratégia desenvolvimentista deve ser construída. Não obstante, dado seu caráter permanente e sua cobertura (idealmente) universal, elas geralmente dependem de um certo nível de crescimento econômico para serem devidamente implementadas.

Considerações Finais e Pesquisas Futuras

Conforme avança a Quarta Revolução Industrial, os países em desenvolvimento precisam ajustar suas estratégias se quiserem tirar proveito dessa significativa janela de oportunidade. A tarefa não é simples – conforme salientou Wade (2003), o número de estratégias disponíveis para os países em desenvolvimento está sendo significativamente reduzido por um conjunto de acordos e regulamentos internacionais implementados nas últimas décadas. O caminho seguido pelos países ocidentais e, mais tarde, pelos do Leste Asiático está quase “fora dos limites” (Chang 2002; Lee 2021). Com menos opções de política de desenvolvimento, estes países terão que ir além da abordagem clássica desenvolvimentista para conseguir dar um salto e assumir a liderança.

Para isso, os países em desenvolvimento devem levar em conta pelo menos duas questões importantes. Primeiramente, não basta seguir os passos dos líderes. Imitar experiências desenvolvimentistas passadas incorre em vários obstáculos imensos: a emulação das condições iniciais de outro país, descontando o contexto político e social das experiências passadas, seguindo estratégias que foram proibidas por acordos internacionais e evitar o “paradoxo da recuperação”. Para escapar de alguns desses obstáculos, alternativas interessantes à literatura tradicional foram discutidas, tais como o modelo de “três desvios” proposto por Lee (2019).

A segunda questão também envolve o rompimento com a maior parte da literatura sobre desenvolvimento econômico, no que tange ao papel das políticas sociais nas estratégias de desenvolvimento. A razão baseia-se na compreensão contemporânea de que não apenas o crescimento econômico deve preceder o desenvolvimento humano, mas que existe um trade-off entre políticas sociais e econômicas, de modo que elas não poderiam coexistir em uma estratégia desenvolvimentista mais ampla (Mkandawire 2014). E aqui reside o argumento central deste artigo. Este trade-off nos levou a uma premissa falsa ou incompleta.

O papel das políticas sociais no processo de desenvolvimento, embora contando com algumas contribuições importantes, ainda está subteorizado. Conforme tentamos apresentar neste artigo, há necessidade de pesquisa futura sobre, primeiro, uma reconceitualização mais profunda do conceito de política social. Como discutido anteriormente, o entendimento dominante repousa em uma visão estreita dos gastos permanentes utilizados para mitigar os efeitos sociais negativos da economia ou da falha do mercado. O exemplo sul-coreano nos mostrou que há uma série de iniciativas sociais “únicas” que também devem ser levadas em consideração, tais como reformas tributárias, reforma agrária, investimento em certas infraestruturas e projetos como o Saemaul Undong. Em segundo lugar, é necessário promover estudos sobre os impactos econômicos (positivos) deste conjunto de políticas sociais. Conforme argumentado, uma série de políticas, aqui ilustradas como Social Springs (molas sociais), trazem dentro delas uma série de benefícios colaterais, que não só gera impacto positivo em outras áreas sociais, mas também em indicadores econômicos. Um caso marcante é o investimento em saneamento.

Dessa forma, ao mesmo tempo que traçam o seu caminho rumo ao desenvolvimento, os países em desenvolvimento devem tentar tirar a sua própria experiência passada e reavaliá-la sob uma perspectiva diferente. Mesmo a trajetória sul-coreana, considerada um modelo da “teoria da subordinação”, deve ser revista, pois muitos aspectos-chave de sua jornada foram, até certo ponto, subvalorizados ou mesmo desconsiderados por grande parte das narrativas econômicas predominantes. De fato, o momento atual oferece uma importante janela de oportunidade, seja para a Quarta Revolução Tecnológica ou sob o manto do desenvolvimento verde e das novas práticas sustentáveis, o que abre um novo conjunto de oportunidades para todos os países que conseguem criar suas próprias condições sociais.