PEC dos combustíveis não se converterá necessariamente em redução de preços ao consumidor final

Para o consumidor final, espera-se que as medidas reduzam o preço da gasolina e do diesel em R$ 0,50 por litro e R$ 13,00 para o gás de cozinha (GLP) por botijão de 13 litros, nos cálculos do senador Jean Prates (PT-RN).

Direito
07/03/2022
Thiago Buschinelli Sorrentino

Com o objetivo de reduzir o preço final ao consumidor dos combustíveis, gases e lubrificantes derivados do petróleo, o Governo Federal discute com o Congresso uma mudança no modelo de tributação dessa indústria. Apelidada de “PEC Combustíveis”, a proposta junta-se às soluções de iniciativa das casas legislativas: a PEC 01/2022, o PLP 11/2020 e o PL 1.472/2021.

Em linhas gerais, as propostas permitem a redução total ou parcial das alíquotas do ICMS, da Contribuição ao PIS/PASEP, da Cofins, da Cide-Combustíveis e do Imposto de Importação, a troca da técnica de cálculo sobre o valor da operação (ad valorem) pelo cálculo por unidade de consumo (“fixo” – suposto conteúdo da PEC Combustíveis, ainda oficialmente desconhecido) e a tributação monofásica uniforme (este último no PLP 11/2020). Ademais, prevê-se a instituição de um novo tributo sobre a exportação de petróleo, a criação de um fundo de compensação a eventuais perdas de arrecadação de estados, do Distrito Federal e de municípios e de um fundo para estabilizar preços (este último no PL 1.472/2021).

Enquanto os projetos de lei estão a tramitar em ritmo normal, com previsão de votação para 23/02, não se registra o mesmo entusiasmo com as PECs. De todo o modo, ainda que vencida a etapa no Senado, caberá à Câmara examiná-los.

A mudança do texto constitucional permitiria a redução dos tributos incidentes sem condicioná-la à previsão de uma fonte de compensação à diminuição da arrecadação, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e na própria Constituição.

Para o consumidor final, espera-se que as medidas reduzam o preço da gasolina e do diesel em R$ 0,50 por litro e R$ 13,00 para o gás de cozinha (GLP) por botijão de 13 litros, nos cálculos do senador Jean Prates (PT-RN).

A perspectiva de redução dos preços é dependente de fatores alheios à tributação, na medida em que eles são sensivelmente dependentes do grau de escassez do petróleo (tema sujeito a flutuações geopolíticas), a elasticidade (variação do preço em função da demanda), custos logísticos e regulatórios, a própria margem de lucro de cada um dos agentes ao longo da cadeia produtiva e a força da moeda nacional, o Real. Em resumo, inexiste garantia de que uma redução da carga tributária pontual transfira-se automaticamente ao consumidor final.

De todo o modo, as consequências do aumento ou da diminuição da carga tributária também afetam outras dimensões relevantes, como a formatação das operações em um mercado e a capacidade econômica para que os entes políticos possam exercer sua autonomia. Nesse sentido, as atuais propostas do Governo Federal e de parlamentares para modificar a tributação dos combustíveis afetará expectativas legítimas não apenas dos consumidores finais, mas também de estados, do Distrito Federal e de municípios, além dos agentes das indústrias correlatas.

Para o contribuinte, toda a redução de tributo tem um efeito catártico, cuja intensidade varia de acordo com as percepções sobre a qualidade e os reais beneficiários dos serviços públicos custeados (princípio do benefício), e sobre o quanto ele concorda ou discorda da postura política da administração governamental (princípio da representatividade).

Contudo, uma diminuição da carga tributária sobre as operações com combustíveis não implica necessariamente uma diminuição da carga tributária global, com implicações preocupantes para a partilha do sacrifício para manter o Estado. Ao contrário do que possa parecer num primeiro momento, a carga tributária total não é definida aprioristicamente pelo sistema jurídico, mas sim pelo custo da máquina estatal (demanda). De fato, o Estado possui despesas obrigatórias recorrentes com folha de salários, aposentadorias e pensões e encargos da dívida pública, manutenção de hospitais e escolas, serviços de segurança, dentre outras. Com a exoneração de um setor, o déficit será fatalmente imposto aos demais contribuintes, e ainda não se sabe exatamente quem será chamado a aumentar sua cota de sacrifícios. Mas não há dúvida: alguém pagará pela redução pontual.

Especialmente para estados e municípios, a arrecadação originada dos combustíveis é estratégica, pois trata-se de atividade que gera muita riqueza tributável, além de a cobrança ser mais estável e segura, dada a organização do mercado e as ferramentas de antecipação e de fiscalização da administração tributária. Enquanto o principal tributo estadual incide diretamente sobre esse tipo de operação (ICMS), os municípios beneficiam-se da repartição obrigatória do produto arrecadado (FPM) ou do regime de royalties. Cálculos de uma empresa de investimentos sugerem uma diminuição de arrecadação próxima a R$ 240 bilhões, com participação da União em R$ 65 bilhões.

Deve-se ter em mente que uma série de serviços públicos prestados diretamente ao indivíduo, como saúde (UPA, UBS, ESF, Hospitais), educação (e.g., escolas de educação infantil, fundamental e média) e segurança (e.g., defesa civil, polícia civil, polícia militar), são de responsabilidade de estados e de municípios, que acabam por tornarem-se a face mais visível do Estado ao indivíduo.

Em síntese, a redução da carga tributária é um objetivo importante e que deve ser insistentemente perseguido, sem prejuízo de levar-se as consequências a sério. Sem saber-se de antemão, de modo objetivo e transparente, quem será chamado a aumentar sua cota de sacrifícios, e sem preservar a capacidade de estados e de municípios para a prestação de serviços públicos essenciais, qualquer solução proposta arrisca ser mais deletéria do que benfazeja. Eis uma lição a ser seguida, conhecida desde os tempos de Hipócrates.

*As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a posição institucional da FGV.

Autor(es)

  • Thiago Buschinelli Sorrentino

    Pesquisador do NEF – Núcleo de Estudos Fiscais, da FGV Direito SP. Foi assessor de ministros do Supremo Tribunal Federal por uma década, com ênfases em Tributário, Econômico e Financeiro. É instrutor interno do mesmo tribunal. Mestre em Direito do Estado pela PUC-SP e doutorando em Direito em Ciências Jurídicas pela Universidade Autónoma de Lisboa, UAL, Portugal.

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