Reforma a favor ou contra a democracia?

O modelo institucional dessa reforma e as suas consequências precisam ser mais bem discutidas num processo de diálogo institucional.

Políticas Públicas
08/12/2023
Fernando Luiz Abrucio

O presidencialismo de coalizão vem passando por várias reformas nos últimos anos, gerando um novo jogo de equilíbrios e disputas entre os Poderes. Em parte, trata-se de um projeto institucional do Congresso Nacional em busca de protagonismo e maior delimitação da autoridade do Executivo e do Supremo Tribunal Federal. Mas também há neste processo elementos de disputa política e de definição de posicionamento eleitoral que vão além do aperfeiçoamento do sistema. Se não houver clareza frentea essa possível contradição entre a mudança institucional de longo prazo e as estratégias de curto prazo dos grupos políticos, o resultado das mudanças poderá ser a piora da democracia, em vez de seu aprimoramento.

Após duas décadas de regime autoritário, a redemocratização prometia criar um sistema político maistransparente, garantidor da liberdade, subordinado à voz dos eleitores e mais plural em termos da distribuição dos poderes institucionais. De fato, a Constituição de 1988 cumpriu grande parte dessa promessa, gerando um modelo que fortaleceu a cidadania nos últimos 35 anos. No plano institucional,além de se ter criado um federalismo mais democrático, deu mais força ao Legislativo e ao sistema de Justiça, com um Ministério Público com poderes inéditos e um Supremo Tribunal Federal mais potente.Tudo isso foi feito ao mesmo tempo que foram reforçados os instrumentos de atuação do Executivo federal.

A nova ordem institucional demorou um tempo para se consolidar, com dois governos instáveis, comoforam as gestões de Sarney e Collor. Somente com o impeachment, e mais claramente com a chegada de Fernando Henrique ao Palácio do Planalto, é que se estruturou efetivamente o que foi chamado depresidencialismo de coalizão. Nele, o presidente precisa montar alianças políticas amplas para governar, levando em conta o multipartidarismo e, em menor medida, dinâmicas regionais. Mas essa divisão dopoder está assentada nos fortes instrumentos que o Executivo federal tem para conquistar e cooptar a maior parcela dos congressistas. Combinou-se aqui a necessidade de coalizão com a existência de um ramo claramente majoritário e preponderante entre os Poderes.

Foram quase 20 anos de auge desse modelo mais favorável ao Poder Executivo. Isso não quer dizer que o jogo institucional fosse tranquilo ao presidente. Havia muitas negociações, CPIs barulhentas, brigas na coalizão e um sistema de Justiça cada vez mais atuante no controle do sistema político e do próprio governo. Embora o Congresso tenha feito pequenas reformas no sistema desde os anos 2000,como no caso das medidas provisórias, o que mais chamava atenção era a capacidade de o Ministério Público e, principalmente, o Supremo Tribunal Federal influenciarem o processo decisório, tornando-se atores centrais no presidencialismo de coalizão, com mais nitidez, e de forma exponencial, com a Operação Lava-Jato e o impeachment da presidente Dilma.

A década passada teve eventos que mudaram o rumo do equilíbrio institucional. Com o enfraquecimento do centro nevrálgico do sistema partidário, que era a disputa PT versus PSDB, a exposição pública de políticos e a condenação de vários deles, além do crescente peso do Sistema de Justiça, o Congresso Nacional buscou, paulatinamente, mudar sua posição no jogo entre os Poderes. É bem verdade que havia exageros nos demais ramos, como a enorme capacidade de contingenciar recursos e definir nomeações por parte do Executivo, ou então a grande capacidade de o STF atuar sobre políticas públicas ou legislações produzidas pelos congressistas - mesmo que parte desse processo de judicialização da política partisse da provocação feita pelos próprios atores partidários.

O Congresso Nacional, desde a mudança na legislação sobre os vetos presidenciais, começou a quererter um protagonismo maior no presidencialismo de coalizão. Havia um norte institucional aqui: dar maior poder aos congressistas, especialmente na alocação efetiva dos recursos orçamentários, e limitar acapacidade de os demais Poderes interferirem nas decisões dos legisladores. Mas também havia atentativa de se construir uma nova hegemonia política, vindo do que é chamado, de forma imprecisa, de Centrão, pois há várias configurações desse grupo ao longo da história.

Esse processo de reconfiguração do presidencialismo de coalizão foi comandado por liderançascongressuais sem grande protagonismo eleitoral, mas com grande capacidade de diálogo com seuspares, apontando uma estratégia corporativa de fortalecimento do “clube dos deputados”. Eduardo Cunha, Rodrigo Maia (depois engolido pelo próprio grupo que o apoiou) e, o mais importante deles, Arthur Lira foram os líderes de mudanças em prol de maior protagonismo do Legislativo, em particular(mas não só) no campo da distribuição dos recursos orçamentários. A nova era emendista gerou várias formas de transferência de verbas às bases dos parlamentares, num volume inédito em sua grande magnitude e com caminhos cada vez menos dependentes ou mais difíceis de serem contingenciados pelo Executivo. Também nesta trilha deve ser encaixado o crescimento do financiamento partidário e eleitoral, que gerou fundos públicos com um tamanho muito expressivo em comparação a outras democracias.

As reformas institucionais para fortalecer o Congresso Nacional no jogo entre os Poderes tiveram umintuito de mais longo prazo, de reposicionar a posição dos congressistas em relação ao peso do Executivo sobre eles. As coalizões continuam sendo possíveis e obviamente necessárias, mas serão cada vez mais custosas e com um grau maior de incerteza quanto à efetividade do apoio parlamentar. Pelo lado positivo, esse reequilíbrio está levando o governo a ter de dialogar mais com o Legislativo na produção de mudanças legais e na construção de políticas públicas. Pelo lado negativo, tem havido um aumento da fragmentação das demandas e do comportamento parlamentar, algo que nem a alteração da regra de representatividade eleitoral, capaz de diminuir o número de partidos com participação congressual, conseguiu reverter.

A questão-chave é que tais reformas têm se orientado igualmente por outro cálculo, mais de curto prazoe com endereço eleitoral bem nítido: o fortalecimento de um modelo mais clientelista e individualista de representação política, expresso no peso cada vez maior das emendas e do financiamento eleitoral no processo político. Os partidos do Centrão de hoje são os mais beneficiados por essa nova estrutura institucional. Por meio dela, conseguiram aumentar seu poder de barganha junto ao Executivo, custando mais caro e tornando mais incerto o seu apoio, ao mesmo tempo que os congressistas têm válvulas de escape, as emendas em particular, para obter força eleitoral.

Claro que todos os deputados e senadores são potenciais beneficiários desse modelo, mas suadinâmica tem um grupo mais privilegiado de vencedores. Dado o controle que os líderes mais próximos do centro, e distantes dos dois polos da polarização atual (lulismo versus bolsonarismo), detêm sobre esse jogo, o fato é que a reforma define não só o jogo mais geral, mas a força conjuntural de um grupo político-partidário. O quanto isso fortalece a democracia de maneira mais profunda? Um otimista diria que a garantia de um Centrão forte é um antídoto contra crises de uma política polarizada. Houver a uma grupamento assim nos Estados Unidos e o perigo de uma nova Presidência de Trump seria menor. Já o pessimista perguntaria se esse tipo de representação será capaz de fazer as mudanças de que o país precisa para ter um futuro melhor no século XXI - e tenderá a responder que não. No fundo, ambos estão certos.

Um novo jogo começou neste processo de reequilíbrio do presidencialismo de coalizão: a tentativa de delimitar melhor o poder do STF. Ainda é uma partida em andamento e com várias rodadas pela frente, e a escolha de um político para a próxima vaga da Corte foi menos um ato do presidente e mais uma pressão dos ministros do Supremo, que querem negociar esse processo de mudança institucional. Tornar as decisões do STF mais colegiadas é, sem dúvida, uma reforma correta, que já vem sinalizada até internamente por ações da ministra Rosa Weber quando no comando da instituição máxima da Justiça brasileira. A questão está em como fazer essa transformação, se de forma negociada e amparada em evidências ou por uma trilha que pareça uma demanda dos oposicionistas bolsonaristas, que querem imprimir uma derrota a quem evitou que dessem um golpe de Estado.

O modelo institucional dessa reforma e as suas consequências precisam ser mais bem discutidas num processo de diálogo institucional. Isso trará mais benefícios à democracia brasileira. Um detalhe que poucos comentaram: a proposta aprovada pelo Senado enfraquecerá as minorias políticas, num sentido mais geral, e, sobretudo, os bolsonaristas, no curto prazo, que vão assistir a um maior número de decisões colegiadas do que há atualmente, quase todas com o placar de 9 a 2 contra seu posicionamento. Talvez a intenção do bolsonarismo seja mesmo realçar à opinião pública que o STF é ilegítimo. Que tipo de governo futuro pode sair dessa estratégia de confronto institucional é o que deveria ser pensado se quisermos ter um modelo democrático melhor.

*As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a posição institucional da FGV.

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Autor(es)

  • Fernando Luiz Abrucio

    É professor e pesquisador da Escola de Administração de Empresas de São Paulo (FGV EAESP) desde 1995. Possui graduação em Ciências Sociais pela USP (1990), mestrado em Ciência Política e doutorado em Ciência Política pela mesma instituição, além de graduação incompleta em Comunicação Social com Habilitação Em Propaganda pela Escola Superior de Propaganda e Marketing (1987-1989). No período de agosto de 2019 a fevereiro de 2020, atuou como pesquisador visitante no Massachusetts Institute Of Technology (MIT), Estados Unidos, estudando o tema das reformas educacionais, sob supervisão do professor Ben Ross Schneider. 

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