Reforma Tributária: cenário atual e perspectivas

Além da complexidade do STN, a carga tributária brasileira é considerada elevada, considerando-se o retorno proporcionado à sociedade, na forma de bens e serviços.

Economia
28/03/2022
Arnaldo Marques de Oliveira Neto

A complexidade do sistema tributário nacional (STN) e a sua crescente sofisticação – especialmente após a implantação do Sistema Público de Escrituração Digital (SPED)[1] -, têm ensejado a necessidade de as pessoas jurídicas organizarem seus negócios, sob apropriada governança tributária, para o cumprimento eficiente e eficaz das obrigações fiscais, de modo a potencializar a legítima economia de tributos e evitar ou minimizar o risco de possíveis questionamentos por parte das autoridades fiscais, o que pode resultar na identificação de contingências tributárias e a consequente lavratura de autos de infração, com a correspondente cobrança de multas punitivas e juros moratórios[2].

O Tribunal de Contas da União, em levantamento realizado em 2019, que teve por objeto os procedimentos empreendidos por pessoas jurídicas, necessários para preparação, declaração e pagamento de tributos, principalmente federais, no Brasil, em 2018, concluiu que há: elevada burocracia para o cumprimento de obrigações tributárias por parte das empresas, excesso de normativos a serem observados, alta complexidade para o cumprimento das obrigações tributárias, insegurança jurídica quanto à interpretação das normas tributárias, inexistência de documento único que compile a legislação por tributo, bem como riscos relacionados à implementação do SPED[3].

O referido Tribunal destacou a existência de 26 mil normas tributárias em vigor, sendo que 377 mil foram editadas desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88); 03 mil atos foram editados pela Receita Federal (RFB) apenas em 2017; alguns Estados chegaram a alterar 500 vezes a legislação do ICMS, entre 2013 e 2017; e que a quantidade de horas gastas para cumprimento de obrigações tributárias é quase 10 vezes maior do que a média mundial.

Além da complexidade do STN, a carga tributária brasileira é considerada elevada, considerando-se o retorno proporcionado à sociedade, na forma de bens e serviços. Em qualquer país do mundo a carga tributária representa a relação entre o total de tributos pagos pelas pessoas físicas e jurídicas, durante determinado ano-calendário e o Produto Interno Bruto (PIB), que representa a riqueza produzida no período no país.

Diz-se que a carga tributária é justa (independentemente do percentual que representa do PIB), quando o bem-estar gerado à sociedade é equivalente ao que se paga de tributos. Assim, quando se compara carga tributária com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), o país deveria estar na mesma posição no ranking dos países da amostra pesquisada. Para se ter uma ideia da disparidade, no Brasil, enquanto a carga tributária representava cerca de 35% do PIB, em 2013, e o colocava na 14ª posição entre 30 países analisados, a relação entre a sua carga tributária e o IDH o colocava na 30ª posição, conforme informações da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico[4] e da RFB[5], o que agrava a injustiça tributária em nosso país, notadamente quando se percebe que “quem ganha menos paga mais”, dada a regressividade do sistema tributário, onde se optou, na contramão do mundo, por se tributar muito mais o consumo (por tributos ditos ‘indiretos’) do que o patrimônio e a renda (por tributos ditos ‘diretos’).

Trata-se de uma classificação, de fundo econômico, mas com reflexos jurídicos, onde os ‘diretos’ são devidos, de direito, pelas mesmas pessoas que, de fato, suportam o ônus do tributo; os ‘indiretos’, ao contrário, são devidos, de direito, por uma pessoa (contribuinte de direito), mas suportados por outra (contribuinte de fato): o contribuinte de direito recolhe o tributo, mas repassa o respectivo encargo financeiro para o contribuinte de fato. Os impostos que gravam o consumo de bens e serviços (IPI, ICMS, ISS) estariam aqui incluídos[6].

Diante da alta carga tributária (especialmente sobre o consumo de bens e serviços) em relação ao retorno proporcionado aos cidadãos e às empresas, bem como da complexidade do STN, há muito vem se falando da necessidade de uma ampla reforma tributária que venha a proporcionar uma redução da carga tributária, bem como uma simplificação do sistema, de modo a proporcionar às pessoas físicas um maior poder de compra e, às empresas, uma maior condição de contratar mais funcionários e crescer com mais rentabilidade e lucratividade, criando-se assim um ciclo virtuoso de desenvolvimento econômico no país.

Em relação à desejável redução da carga tributária, há empecilhos insuperáveis, no curto prazo, para que isto aconteça, pelo fato de os governos (federal, estaduais e municipais) gastarem mais do que arrecadam com tributos, o que tem gerado déficits anuais no fechamento de suas contas e a consequente necessidade da contratação de empréstimos, que precisam ser amortizados e sobre os quais há a incidência de juros. Para se ter uma ideia do peso da dívida do governo federal, do total do orçamento executado (pago) em 2021, 50,78% foram direcionados ao pagamento de juros e amortizações da dívida pública[7].

Quanto à necessária simplificação do STN, iniciativas de reforma tributária têm sido encaminhadas ao Congresso Nacional, especialmente relacionadas com a substituição dos tributos incidentes sobre o consumo. Entretanto, há dificuldades importantes no caminho de tais iniciativas, como: a alta dependência dos entes públicos da tributação sobre o consumo de bens e serviços; interesses divergentes entre União, Estados e Municípios no âmbito de uma reforma tributária; e interesses de grupos econômicos que querem manter vantagens tributárias adquiridas. Referidas iniciativas propõem, no geral, a substituição de tributos federais (PIS, COFINS e IPI), do ICMS (estadual) e do ISS (municipal) por um único tributo sobre bens e serviços, denominado de IBS.

Como a referida substituição implicará na diminuição de alguma das prerrogativas dadas à União, aos Estados e aos Municípios pelo pacto federativo em termos de competência tributária (criar e regular os tributos; arrecadar; e, receber toda ou parte da respectiva receita), há uma natural resistência dos referidos entes em aceitarem tal diminuição, especialmente por parte dos Municípios, com a aprovação de um dos Projetos de Emenda Constitucional (PEC) encaminhados ao Congresso Nacional: a PEC nº 45/19[8], à Câmara dos Deputados, que cria o IBS Federal (para substituir o IPI, PIS, a COFINS, o ICMS e o ISS) e dois impostos seletivos; e, a PEC nº 119/19[9], ao Senado, que cria o IBS Estadual (para substituir o IPI, o PIS, a COFINS, o ICMS, o ISS, o IOF, a CIDE-Combustíveis e o Salário-Educação) e um imposto seletivo.

A existência de duas PEC, encaminhadas quase que ao mesmo tempo, por si só já demonstra que há interesses divergentes entre a União e os Estados. A propósito, no âmbito da PEC do Senado, já há um Substitutivo, elaborado pelo Relator, propondo criar dois IBS, sendo um Federal e outro Estadual. O fato é que os Municípios reagiram contra as propostas, por entenderem que perderão o poder que têm hoje sobre o ISS. Não é por menos que, à época da promulgação da CF/88, pretendia-se fundir o ICMS com o ISS, par a criação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que sofreu forte oposição dos Municípios, que se consideravam com “direitos históricos” sobre o imposto[10].

No âmbito do seu descontentamento, os Municípios, alternativamente propõem – através do Projeto denominado de SIMPLIFICA JÁ (Emenda 223, do Senador Giordano, ao Relatório PEC nº 110/19 na CCJ) que, ao invés de haver a fusão do ISS com outro(s) tributo(s), o que se deve fazer é se aprimorar as legislações do ICMS e do ISS, uniformizando-as, simplificando-as, padronizando-as e nacionalizando-as, de modo que se tornem menos complexas e burocráticas[11].

Por sua vez, o Governo Federal entende que melhor seria apresentar um projeto de reforma tributária em etapas, sendo a primeira delas a que institui a Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), em substituição ao PIS e à COFINS (apresentou o Projeto de Lei nº 3887/20[12], com este objetivo). Em um segundo momento, apresentou um outro projeto (Projeto de Lei nº 2337/21[13]) prevendo que, a partir de 01/01/22, os lucros ou dividendos pagos ou creditados sob qualquer forma, ficarão sujeitos à incidência do Imposto sobre a Renda retido na fonte à alíquota de 15%. Adicionalmente, prevê a redução das alíquotas do IRPJ e da CSLL, condicionada ao término de alguns benefícios fiscais, dentre outras mudanças propostas na legislação destes tributos. Ambos os projetos ainda se encontraram sob apreciação do Congresso Nacional.

Portanto, diante de tantas propostas de reforma tributária, resta-nos claro a impossibilidade de redução da carga tributária global, no curto prazo, bem como a enorme dificuldade em se promover a simplificação do STN, através da substituição de vários tributos incidentes sobre o consumo, por apenas um, o que, sem sombra de dúvidas, representaria uma enorme redução de apurações tributárias e de cumprimento de obrigações acessórias por parte das empresas.

Ainda que uma das propostas venha a ser aprovada, sua implementação requererá um imenso esforço de regulamentação entre os entes tributantes, de modo que as empresas possam, de fato, implementar e atender às novas determinações, que terão que conviver, por algum tempo, com tudo o que hoje já existe em termos do cumprimento de obrigações tributárias. Ou seja, antes de proporcionar melhora no ambiente tributário, a reforma implicará em momentânea piora, já que o novo tributo terá que coexistir com todos aqueles que hoje fazem parte da vida das empresas.

Diante de todo o exposto e considerando-se que estamos em um ano eleitoral, dificilmente uma reforma tributária será aprovada. E se for, terá que ser regulamentada conjuntamente pelos três entes tributantes, o que certamente demandará mais algumas dezenas de meses até que esteja pronta e possa ser, de fato, implementada.


[1] Ferramenta digital que unifica as atividades de recepção, validação, armazenamento e autenticação de livros e documentos da escrituração comercial e fiscal, mediante fluxo único e computadorizado de informações. Tem por objetivo promover a atuação integrada dos Fiscos federal, estaduais e municipais, mediante padronização e racionalização das informações e acesso compartilhado à escrituração contábil e fiscal digital dos contribuintes (Decreto nº 6.022/07).

[2] DE OLIVEIRA NETO, Arnaldo Marques. Governança tributária e sustentabilidade. São Paulo: Revista Brasileira de Administração, nº 316, Conselho Federal de Administração, 2012, p. 34.

[3] TCU - TC 015.289/2018-4 – Maio de 2019. Disponível em: https://tcu.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/710150262/relatorio-de-levantamento-rl-1528920184/inteiro-teor-710150292. Acesso em: 23/03/22.

[4] https://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi.

[5] https://www.gov.br/receitafederal/pt-br.

[6] AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro, 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 90.

[7] Disponível em: https://auditoriacidada.org.br/conteudo/gasto-com-divida-publica-sem-contrapartida-quase-dobrou-de-2019-a-2021/. Acesso em: 24/03/22.

[8] Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833. Acesso em: 24/03/22.

[9] Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/137932. Acesso em: 24/03/22.

[10] SHOUERI, Luís Eduardo. Discriminação de competências e competência residual. In SHOUERI, Luís Eduardo; ZILVETI, Fernando Aurélio (Coord.). Direito tributário: estudos em homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, 1998, p. 88.

[11] Disponível em: https://blogdoaftm.com.br/reforma-tributaria-simplifica-ja-emenda-223-senador-giordano-ao-relatorio-pec-110-na-ccj-e-a-solucao-para-a-pec-110/. Acesso em: 24/03/22.

[12] Disponível em: https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2258196. Acesso em: 24/03/22.

[13] Disponível em: https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2288389. Acesso em: 24/03/22.

*As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a posição institucional da FGV.

Autor(es)

  • Arnaldo Marques de Oliveira Neto

    Coordenador Acadêmico do MBA em Gestão Financeira e Econômica de Tributos e professor em cursos de Pós-Graduação da FGV. PhD em Business Administration (Florida Christian University–USA). Mestre em Controladoria Empresarial (Universidade Mackenzie). Pós-graduado em Finanças Empresariais (FGV). Conselheiro de Administração e Fiscal Certificado pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC). Certificação em Compliance (KPMG). Consultor Empresarial nas áreas tributária, societária e governança corporativa. Autor de Governance and Risk Management in Taxation, Springer, 2017. Coautor de Risk Management, IntechOpen, 2021; Gestão e Planejamento de Tributos, FGV, 2ª ed. 2011; e, Gestão dos Stakeholders, Saraiva, 2011.

Artigos relacionados

Últimos artigos

Nosso website coleta informações do seu dispositivo e da sua navegação por meio de cookies para permitir funcionalidades como: melhorar o funcionamento técnico das páginas, mensurar a audiência do website e oferecer produtos e serviços relevantes por meio de anúncios personalizados. Para saber mais sobre as informações e cookies que coletamos, acesse a nossa Política de Cookies e a nossa Política de Privacidade.