Reforma Eleitoral e o PL 2630/2020: regulando a manipulação do debate público

Atentos às novas táticas de propaganda política e disseminação de discurso político que se utilizam das redes sociais para manipular o debate público, tanto o PL 2630/20, quanto a proposta de Reforma Eleitoral trazem previsões tentando se adequar a essa nova realidade.

法学
30/06/2021
Yasmin Curzi de Mendonça
Clara Leitão de Almeida
Walter Britto Gaspar
Renan Dias de Carvalho

O PL 2630/2020 tem como uma de suas preocupações basilares e motivações originais o combate a notícias falsas. A mentira, que sempre existiu no debate público, ganha novas feições com as novas tecnologias, devido (1) à rapidez de difusão e dimensão do alcance de conteúdos, e (2) às inovações para a manipulação de imagens e vídeos – como as deep fakes. Neste texto – terceiro da série do Grupo de Estudos em Moderação de Conteúdo Online sobre o PL 2630/2020 –, abordaremos como o debate regulatório brasileiro tem se estabelecido em relação ao combate a práticas de difusão de mensagens e conteúdos abusivos que possuem intuito de manipular o debate público. Em resumo, há muito a perder quando são apresentadas soluções fáceis para problemas complexos. Sobretudo, quando segurança e privacidade são apresentados como um tradeoff necessário.

Atentos às novas táticas de propaganda política e disseminação de discurso político que se utilizam das redes sociais para manipular o debate público, tanto o PL 2630/20, quanto a proposta de Reforma Eleitoral trazem previsões tentando se adequar a essa nova realidade. Foi possível observar, nas últimas eleições, a utilização recorrente de práticas como impulsionamento de conteúdo, disparos de mensagens em massa e engajamento artificial de conteúdo. Serão analisadas, a seguir, as propostas de ambos os projetos em curso para lidar com essas práticas, os importantes avanços apresentados, bem como os problemas que podem resultar das redações propostas.

Impulsionamento de conteúdo e disparo em massa

Nas principais redes sociais e aplicativos de mensageria privada, há possibilidade de que conteúdos sejam impulsionados mediante pagamento, engajados artificialmente, ou disparados. A despeito de se tratarem de práticas diferentes, o PL 2630/2020 fala de forma generalizada sobre "conteúdos impulsionados e publicitários".

Em seu artigo 5˚, inciso VII, define "impulsionamento" como sendo a "ampliação do alcance de conteúdos mediante pagamento pecuniário ou valor estimável em dinheiro para empresas enquadradas nesta lei". Já no inciso VI do mesmo artigo, define "publicidade" como "mensagens publicitárias veiculadas em troca de pagamento pecuniário ou valor estimável em dinheiro para empresas enquadradas nesta lei".

Ambas as definições deixam de lado uma gama de atividades que podem ser utilizadas para a mesma finalidade – de produção, difusão e massificação de conteúdos –, como o disparo de mensagens em massa, que se utiliza de ferramentas externas ao provedor de serviços e, portanto, não enquadradas no escopo do projeto de lei.

Em aplicativos de mensageria privada, como WhatsApp, não há possibilidade de se impulsionar conteúdo. O que há são “disparos de mensagens em massa”, o que consiste na difusão de mensagens por serviços externos ao provedor de serviços. Em 2018, a Folha publicou uma reportagem descrevendo um caso como esse, em que empresas, apoiando Jair Bolsonaro, estariam comprando pacotes de disparos em massa via WhatsApp de mensagens contra o PT às vésperas do segundo turno das eleições daquele ano.

De forma geral, serviços desse tipo coletam dados da própria base do candidato, de empresas terceiras, ou até mesmo do Facebook. A partir da coleta dos telefones dos usuários do WhatsApp, eles são adicionados, sem consentimento, em grupos de até 256 pessoas aos quais mensagens com conteúdo político são enviadas automaticamente. Isso demonstra a importância de se conjugar a legislação eleitoral com a proteção de dados. Em 2019, o TSE emitiu resolução proibindo o disparo de mensagens em massa.

Diferente da prática de impulsionamento de conteúdo, disparos de mensagem em massa não são negociados diretamente com as plataformas, mas com agências de publicidade contratadas para prestar este serviço específico. Além disso, são financiados por apoiadores, e não diretamente pela equipe da campanha eleitoral. Isso faz com que essa prática não seja alcançada pela redação proposta pelo PL, que tem como objetivo evitar a disseminação de desinformação em épocas de eleições. Não obstante, a proposta de reforma eleitoral, que será analisada adiante, alinha-se com a resolução do TSE, vedando expressamente a prática durante o período eleitoral (artigo 537), distinguindo-a do impulsionamento de conteúdo.

A opção do legislador para conter os disparos em massa foi a rastreabilidade de mensagens, também apontada por especialistas como prática potencialmente perniciosa em relação à proteção de dados pessoais e à privacidade. O PL constrói uma controversa estrutura de rastreamento de envios “de   uma   mesma mensagem  por  mais  de  5  (cinco)  usuários,  em  intervalo  de  até  15  (quinze)  dias,  para grupos  de  conversas,  listas  de  transmissão  ou  mecanismos  similares  de  agrupamento  de múltiplos destinatários” (art. 10, §1º). O tema foi consistentemente debatido e criticado ao longo do ano passado, construindo-se um corpo argumentativo que gira em torno de uma contradição fundamental.

A exigência de rastreabilidade de uma certa classe de mensagens - os “encaminhamentos em massa” acima caracterizados - parte de alguns pressupostos aparentemente necessários. Primeiro, é preciso que se guarde por ao menos 15 dias toda e qualquer mensagem encaminhada para “grupos de conversas, listas de transmissão ou mecanismos similares”, pois este é o tempo necessário para que se configure a hipótese tratada no caput do artigo proposto. Segundo, é preciso que se conheça, de alguma forma, o conteúdo das mensagens, para que se possa identificar o seu encaminhamento sucessivo. Terceiro, é preciso que se guarde a indicação dos usuários que realizaram o encaminhamento, “com data e horário [...] e o quantitativo total de usuários que receberam a mensagem” (§2º). Verificada a hipótese trabalhada no caput, os registros deveriam ser guardados por três meses.

A contradição se configura entre a estruturação de uma dinâmica de coleta de dados pessoais e de verificação do conteúdo de mensagens, por um lado, e de manutenção de criptografia ponta-a-ponta e garantia dos princípios de privacidade e proteção de dados, por outro. Para que o mecanismo descrito no artigo 10 fosse aplicável, seria necessário construir mecanismos técnicos que mantivessem a criptografia de ponta-a-ponta (em que nem mesmo o provedor da aplicação é capaz de “abrir a caixa preta” do conteúdo que circula) e minimizassem a quantidade de dados coletados e guardados. Sem isto, a medida coleta e guarda dados de maneira desproporcional e expõe a risco os usuários, além de vulnerar um dos mecanismos técnicos basilares no exercício dos direitos online, que é a criptografia.

Engajamento artificial

Como obrigação aos provedores de redes sociais e de mensageria privada, o PL 2630/2020 estabelece em seu artigo 6̊ que estas devem "(II) vedar contas automatizadas não identificadas como tal" e "(III) identificar todos os conteúdos impulsionados e publicitários cuja distribuição tenha sido realizada mediante pagamento ao provedor". Ambos os últimos incisos são louváveis por possibilitarem aos demais usuários formas de compreender que o conteúdo com que estão interagindo na rede não é proveniente de uma movimentação orgânica, mas sim, desenvolvido, publicado e engajado mediante pagamento.

Com o objetivo de minar a utilização das plataformas para a manipulação do debate público, o artigo 6˚ do PL também estabelece que os provedores de serviços de redes sociais devem "(I) vedar o funcionamento de contas inautênticas". Não obstante a legitimidade desta preocupação, tal vedação negligencia a possibilidade de falsos positivos na identificação de contas inautênticas pelas plataformas.

Em larga escala, as companhias se utilizam de técnicas automatizadas para fazer esta identificação e adotam como métricas, por exemplo, a quantidade de seguidores/amigos conectados à conta e constância do uso/acesso pelo usuário à plataforma, para fazer a remoção/suspensão de perfis considerados como "inautênticos". Tais métricas possibilitam que usuários legítimos sejam removidos de forma discricionária como "contas inautênticas". Ainda, o artigo, lido em conjunto com outros dispositivos do PL 2630/2020, traz a obrigação de identificação de todos os usuários das redes, vedando o anonimato – o que pode ser bastante pernicioso para a liberdade de expressão e manifestação de opinião.

Em relação às contas inautênticas, o PL 2630/2020 poderia ter sido calibrado para mirar nas redes de distribuição artificial, tendo em vista que as ações para a manipulação do debate público somente são efetivas e possuem impacto material quando se dão de forma coordenada.

O PL fala em apenas três momentos sobre redes de distribuição artificial: (1) no artigo 4˚, inciso I, quando define ser um de seus objetivos o combate ao comportamento inautêntico e às redes de distribuição artificial de conteúdo; (2) no artigo 5˚, inciso III, quando estabelece que por "rede de distribuição artificial" compreende o "comportamento coordenado e articulado por intermédio de contas automatizadas ou por tecnologia não fornecida ou autorizada pelo provedor de aplicação de internet (...) com o fim de impactar de forma artificial a distribuição de conteúdos", com ressalva às que se utilizam de interface de programação de aplicações (APIs); e (3) no artigo 13, que estabelece obrigações de elaboração de relatórios trimestrais, que em seu inciso V define a necessidade de que constem o "número total de contas automatizadas e de redes de distribuição artificial detectadas pelo provedor (...)".

Haveria, portanto, espaço para que se trabalhasse com essas definições no combate às cadeias de desinformação e de comportamento coordenado. A opção do legislador de mirar na mera existência de contas consideradas inautênticas pode ser considerada desproporcional, nesse sentido.

Impulsionamento e Publicidade

Como mencionado acima, a redação do PL não trata adequadamente da distinção entre conteúdos impulsionados e conteúdos publicitários. Devido a esta generalização, é possível que estejam incluídos sob tais conceitos conteúdos que não possuem relação com a disseminação de notícias falsas ou conteúdo eleitoral.

A ferramenta de impulsionamento de conteúdo é utilizada também por influenciadores digitais, criadores de conteúdo, páginas de marcas ou lojas que têm como objetivo anunciar seus produtos e serviços. Redes e marketplaces possuem significativo papel na circulação de consumo de pequenos e microempreendimentos – e dada a crise de emprego dos últimos anos no país, acirrada pelo contexto da pandemia de Covid-19, a criação de barreiras para tal exercício pode produzir agravamento da desigualdade econômica.

O objetivo do PL não deveria ser alcançar conteúdos exclusivamente publicitários, ou impor deveres excessivos que limitem os direitos de usuários que não impulsionam conteúdo político. No entanto, distinguir esses dois tipos de conteúdo, na prática, não é tão simples, uma vez que contas não relacionadas a partidos políticos podem criar conteúdos com mensagens políticas ou eleitorais. O PL deixa de considerar essa possibilidade ao não apresentar critérios de distinção entre os dois conteúdos, ou de definição específica de conteúdo político.

Reforma eleitoral

Tendo em vista a proximidade das eleições, uma nova proposta de reforma eleitoral foi enviada ao Presidente da Câmara, Arthur Lira, na última semana. A proposta traz diversas novas previsões sobre a forma como políticos e partidos utilizam ferramentas online de engajamento com suas bases, considerando diversas resoluções do TSE nos últimos anos, com intuito de coibir práticas maliciosas e manipulação do debate político nas plataformas digitais.

A reforma eleitoral mantém a definição de impulsionamento de conteúdo da lei das eleições (artigo 26, parágrafo 2˚) como "a priorização paga de conteúdos resultantes de aplicações de busca na internet". A novidade são as previsões de possibilidade de contratação de propaganda eleitoral impulsionada exclusivamente em nome de partidos políticos, coligações e candidatos (artigo 542 da reforma). Isso restringe a possibilidade de impulsionamento de conteúdo apenas à campanha realizada pelos partidos, evitando que outros usuários possam impulsionar conteúdos com conotação política em suas próprias contas. Em relação às medidas de transparência para a contratação de serviços de distribuição de conteúdos, o artigo 542 prevê, em seu parágrafo 1º, que todo impulsionamento deve ser contratado diretamente com a plataforma, e estabelece, em seu parágrafo 2˚, que esta tem o dever de disponibilizar "todos os dados necessários" para que se possa reconhecer os recursos dispostos na contratação do serviço da plataforma, assim como os conteúdos que foram divulgados nas contas de campanhas ou de apoiadores. Isto representa avanço significativo em relação ao texto da lei das eleições, que já tratava da contratação direta, mas não especificava os deveres de informação com o mesmo nível de minúcias.

Em relação às atividades de campanha na internet por pessoas físicas, a proposta de reforma eleitoral traz duas previsões um pouco genéricas e obtusas: por um lado, o artigo 543 veda integralmente a contratação de "propaganda não impulsionada na internet pagas (...) [a] pessoas físicas (...) para divulgação de propagandas políticas". Uma leitura possível do dispositivo leva ao entendimento de que há vedação expressa de atividades nas redes sociais de cabos eleitorais, o que não parece ser razoável e precisaria ser melhor especificado.

Já o artigo 544 da proposta de reforma permite a propaganda eleitoral em blogs, sites e mídias sociais de pessoas físicas, sem contrapartida para o responsável pela propaganda, desde que não explorem atividade econômica de qualquer espécie em seu espaço virtual. Ao fazer essa previsão, entretanto, o artigo limita o exercício de direitos políticos por parte de pessoas que possuam atividades em marketplaces, o que inclui diversos influenciadores digitais para os quais o limite entre o que é a conta pessoal e o que é um perfil profissional não é muito claramente definido.

Vedação à deplataformização

O artigo 541 da proposta de reforma visa proibir "o banimento, o cancelamento, a exclusão ou a suspensão de perfil de conta de candidato a cargo eletivo durante o período eleitoral, sem prejuízo das regras de moderação de conteúdo previstas neste Código".

Em resumo, apesar de permitir que a moderação de conteúdo continue sendo aplicada às postagens que violem seus termos de serviços e políticas de comunidade, o artigo explicitamente veda a atuação das companhias em relação ao banimento de candidatos durante as eleições. A opção da redação foi por proteger a liberdade de expressão e considerar as plataformas como meios essenciais para a manifestação dos candidatos, em detrimento da liberdade comercial para a execução de regras autonomamente.

Este artigo levanta polêmicas em duas direções: por um lado, há quem defenda que a capacidade de "regulação privada" das plataformas sobre discursos relevantes para o público precisa ser reduzida, sobretudo, em períodos de deliberação democrática. Por outro, há quem defenda a importância de aplicação de regras mais extremas para conter casos de danos irreparáveis.

Caminhos e afinamentos

O PL 2630/2020 acerta ao trazer, na redação aprovada no Senado, em seu artigo 13, parágrafo 6˚, a obrigação de facilitação de intercâmbio entre provedores de redes sociais e instituições de pesquisa "resguardado o respeito à proteção de dados pessoais". Instrumentos que assegurem a verificação de terceiros sobre a atividade de redes de engajamento artificial, bem como o destinamento de dinheiro de anúncios, são medidas fundamentais para aumentar a supervisão das atividades nas plataformas, sobretudo em período eleitoral, e evitar a manipulação do debate público.

Como ficou demonstrado, tanto o PL 2630/20 quanto a proposta da Reforma Eleitoral trazem importantes avanços em relação à legislação atual, ao procurarem adequar as previsões legislativas às novas práticas de disseminação de conteúdo político em plataformas digitais de redes sociais. Contudo, é importante que as propostas legislativas levem em consideração as possíveis consequências negativas, em especial sobre proteção de dados e privacidade dos usuários, das redações sugeridas no projeto. Ainda assim, é válido perceber como a proposta da Reforma Eleitoral conversa em muitos pontos com o que está sendo proposto também pelo PL 2630/20, demonstrando um movimento regulatório de combate à disseminação de desinformação e de manipulação do debate público.

*As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a posição institucional da FGV.

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