Transição enérgica: Brasil dribla a crise hídrica, mas permanece em alerta em relação a conta de luz

Com o Sistema de Bandeiras Tarifárias, o consumidor ganha um papel mais ativo e pode adaptar o consumo para controlar o valor final de sua conta.

Regulation
03/05/2022
Rosana Rodrigues dos Santos
Vivian Figer

Em 2015, a Aneel passou a adotar o sistema de Bandeiras na conta de luz. As bandeiras tarifárias refletem, em tese, os custos variáveis da geração de energia elétrica. Elas são indicadoras do valor da energia – de quanto está custando para o Sistema Interligado Nacional (SIN) gerar a energia usada nas casas, nos estabelecimentos comerciais e nas indústrias. Por exemplo, quando está vigente a bandeira verde, significa que não á acréscimo. Além da Bandeira Verde, existem a Amarela, Vermelha 1 e Vermelha 2. Durante a crise hídrica de 2021, foi criada ainda a Bandeira de Escassez Hídrica. Com o Sistema de Bandeiras Tarifárias, o consumidor ganha um papel mais ativo e pode adaptar o consumo para controlar o valor final de sua conta. (Fonte: Aneel)

Na realidade, a introdução do Sistema de Bandeiras Tarifárias cria no Brasil uma das formas de Resposta da Demanda, na qual o consumidor reage ao sinal de preço e pode adaptar seu consumo. Isso tem duas consequências diretas no Setor Elétrico Brasileiro. Por um lado, a diminuição da demanda, principalmente a demanda de ponta, em tempos de escassez ajuda o Operador Nacional do Sistema (ONS) a manter a segurança geral do suprimento e, por outro, repassa para o mercado, de forma mais imediata, o real custo de geração que, em outros tempos, somente seria transferido para as tarifas nos reajustes anuais das distribuidoras, forçando estas empresas a arcar com o custo de capital do descasamento de caixa e, o consumidor, a pagar a Selic sobre o montante defasado.

Em 2021, o Brasil passou por situação aguda de escassez hídrica. No meio do ano, portanto no início do período seco, os reservatórios do Sudeste e Centro Oeste, responsáveis por cerca de 70% do armazenamento do país, estavam no patamar mínimo histórico de 26%. A bandeira foi elevada para Vermelha Patamar 2 e, em seguida, criada também a Bandeira de Escassez Hídrica. Olhando retrospectivamente, em janeiro de 2021 o ONS já informava que o País atravessava período de muito baixa afluência e que os reservatórios sairiam do período úmido ainda em níveis baixíssimos. Apesar deste fato, nos primeiros meses de 2021, a bandeira permanecia somente em amarela, o despacho térmico estava reduzido e o rebaixamento dos reservatórios continuava em níveis alarmantes. Essa sequência de ações teve o objetivo de conter ao máximo um eventual aumento tarifário e de não onerar ainda mais a sociedade brasileira, que tentava se erguer dos efeitos do COVID. O problema é que, ao operar o sistema buscando tarifa mínima, o Brasil ficou ainda mais exposto à escassez de chuvas e teve, a partir de maio, de despachar todas as térmicas disponíveis, contratar térmica emergencial e ainda tentar promover um programa de incentivo à resposta da demanda. No final de junho de 2021 os preços de curto prazo atingiram o teto.

Por fim, o Brasil conseguiu atravessar a crise hídrica e a chegada do período chuvoso 2021/2022 trouxe alívio aos nossos reservatórios e desestressou a operação do sistema. Com isso, a Aneel decretou para 16 de abril de 2022 o fim antecipado da cobrança da bandeira de escassez hídrica, que deve permanecer Verde, em 97% dos cenários, até dezembro de 2022.

Entretanto, a mesma reunião de Diretoria onde a Aneel baixou para verde a situação das bandeiras, ela aumentou em 56% o valor da bandeira amarela e em 57% a vermelha 1, muito em função da inflação no período, do aumento no preço dos combustíveis e... repasse do valor variável das térmicas emergenciais. Ou seja, na hipótese remota de termos novamente de acionar bandeiras amarelas e vermelha 1, seria ainda mais caro que em 2021.

Cortes como os que aconteceram na Califórnia em 2020, no Texas em 2021, e ameaçaram o Brasil no ano passado refletem um problema cada vez mais comum: eventos climáticos cada vez mais agudos, extremos e frequentes (mudanças climáticas).  Adicionalmente, a atual crise de suprimento desencadeada pela guerra no leste europeu tempera a situação com toques dramáticos.

Neste estado de coisas, sistemas hidrotérmicos que incorporam maior parcela de recursos renováveis não convencionais (ex.: eólica, solar, pequenas centrais hidrelétricas) aumentam a complexidade da operação do sistema. Ainda que existem diversas formas de acomodar flutuações da oferta com a variabilidade da demanda, o armazenamento e a resposta da demanda sempre foram a protagonistas do debate.

No quesito armazenamento, o Brasil é privilegiado. Possui nas suas hidrelétricas um recurso de flexibilidade extremamente precioso, que pode modular e sazonalizar a geração das fontes não despacháveis. O que precisamos como país é decidir a forma de utilizar este recurso, se ainda considerando premissas hidrotérmicas ou se considerando premissas de desenvolvimento verde.

Por outro lado, falhas em ajustar o lado da demanda são reconhecidamente uma das maiores barreiras para o bom funcionamento de mercados de eletricidade. Existem vários mecanismos de Resposta da Demanda: mecanismos baseados em preços (horo sazonal) - Time of use (TOU), Critical Peak Pricing (CPP) e Real Time Price (RTP) - e mecanismos baseado em incentivos – contratos interruptíveis, controle direto da carga, programas comportamentais, Peak Time Rebates (ou PTR, em que consumidores são pagos para reduzir a carga), participação em mercados de serviços ancilares ou de capacidade. Sabemos que, apesar de pouco explorado, a demanda é potencialmente elástica no Brasil, e recurso valioso para produzir equilíbrio de mercado com ganhos de eficiência. Foi fundamental na crise do racionamento de 2001-2, quando foram impostas metas de redução de consumo para usuários residenciais de 20% para usuários atendidos em baixa tensão, como residenciais e comerciais.

Atualmente, como mecanismos de resposta da demanda, temos no Brasil as bandeiras tarifárias, tarifa branca, tarifa horo sazonal para consumidores de média alta tensão e o programa do tipo Peak Time Rebates (ou PTR) estabelecido em 2018 para grandes consumidores no Nordeste pela Resolução Normativa 792/2017 que foi alterado pelas Resoluções Normativas 887/2020 e 911/2020 para ter sua abrangência ampliada de forma a contemplar os consumidores de todos os subsistemas do SIN.

Existe um trade-off entre precisão do sinal e complexidade operacional. Em programas mais estáticos, os preços para determinados horários, dias e períodos são fixos e ajustados com menor frequência. As Bandeiras Tarifárias (RN ANEEL 547/2013) são o programa de menor complexidade e consistem em três níveis de cobrança (quatro cores de bandeiras).

Com o agravamento da crise hídrica, o Governo instituiu um novo patamar, a bandeira escassez hídrica, que passou a vigorar primeiro de setembro de 2021. Apesar do aumento das afluências e do volume dos reservatórios, esta bandeira vigorou até 16 de abril de 2022 para cobrir as despesas das distribuidoras com a geração térmica e com a exposição no mercado de curto prazo.

O planejamento de operação de sistemas elétricos de grande porte é tarefa complexa. No Brasil, o SIN é operado e despachado por meio de modelos computacionais que, por uma série de razões e decisões externas, às vezes deixam de refletir a realidade do custo futuro da geração. Isso pode ser ilustrado pela Ata da 247ª Reunião do CMSE, de 05.05.2021 de maio, quando o ONS foi autorizado a despachar todos os recursos de geração termelétrica fora da ordem de mérito e de importação sem substituição a partir da Argentina ou do Uruguai. Neste mesmo instante, paradoxalmente, o custo marginal de operação (CMO) não ultrapassava R$173,48 e o preço de curto prazo, o PLD, ainda estava longe no teto.

A bandeira tarifária pode, em tese, atuar como mecanismo de resposta da demanda, mas, na essência, sua concepção mostra que ela é, na realidade, um recurso para cobrir despesa de despachos fora da ordem de mérito (despacho por garantia da segurança do suprimento) que, por sua vez, resultam em parte de problemas na formação do preço.

*As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a posição institucional da FGV.

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