A reforma do marco legal do saneamento: por que é necessária e qual é a atual proposta?

A discussão da reforma do saneamento, iniciada em 2018, pode resgatar condições mais isonômicas de tratamento dos prestadores públicos e privados e trazer maior celeridade no atingimento da meta de universalização

Regulação
27/01/2020
Juliana Jerônimo Smiderle
Morganna Werneck Capodeferro

Desde a promulgação da Lei do Saneamento, em 2007, pouco avanço foi observado na expansão do acesso aos serviços de saneamento. O país ainda enfrenta o desafio da universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Segundo dados mais recentes do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), 15% da população não tem acesso à rede de água, enquanto 44% da população não é atendida por coleta de esgoto. Ainda, menos da metade do esgoto gerado é direcionado para tratamento. Diante desse quadro deficitário, a meta de universalização almejada para 2033 pelo Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), parece um tanto quanto ousada se o status quo se mantiver.

Analisando os investimentos realizados no setor, majoritariamente públicos, constata-se que historicamente eles se mostraram aquém da necessidade de investimentos para o atingimento da meta de universalização - 25 bilhões de reais anuais até 2033[1]. Entende-se que o atingimento da política setorial demanda não apenas maior aporte de recursos, como também maior eficiência na aplicação desses recursos. Sob a ótica econômica, a eficiência é promovida através da competição pelo mercado, o que passa pela derrubada dos entraves existentes à entrada de parceiros privados no saneamento. Mais capital privado no setor significa fonte complementar de recursos, o que em um cenário de crise fiscal mostra ser uma estratégia fundamental para o alcance da universalização.

A atual arquitetura do saneamento cria um impedimento à participação privada ao permitir que o município delegue a prestação dos seus serviços às Companhias Estaduais de Saneamento (CESBs), por meio de contratos de programa[2] que não exigem licitação prévia. Na tentativa de superar essa barreira e de criar um ambiente regulatório que reduza a percepção de risco do investidor, desde meados de 2018, é discutida uma reforma do marco legal setorial. Foram inúmeras as tentativas frustradas, conforme a sintetiza a Figura 1.

Hoje, o PL 4.162/2019, apresentado pelo poder executivo, avançou nas discussões e, após aprovação na Câmara dos deputados, aguarda votação no Senado. O texto aprovado visa promover a homogeneidade regulatória através do novo papel atribuído à Agência Nacional de Águas (ANA); a competição e isonomia competitiva com a extinção dos contratos de programa e a viabilização econômico-financeira da prestação dos serviços por meio do incentivo à prestação regionalizada.

Supervisão regulatória
 

O PL atribui à ANA a competência de editar normas de referência nacionais para a regulação dos serviços de saneamento. Essa proposta contribui para aumentar a homogeneidade e transparência do processo regulatório do setor. Atualmente, além do setor não possuir cultura de regulação bem desenvolvida[3], ela é bastante fragmentada[4] com diferentes níveis de maturidade. Em geral, entes subnacionais enfrentam enormes dificuldades na construção de capacidade institucional e técnica, o que prejudica a adequada governança regulatória. Desse modo, a criação de uma supervisora regulatória pode adequar o arcabouço regulatório e conferir maior segurança jurídica ao investidor.

Promoção de competição
 

O texto aprovado define que a prestação dos serviços públicos de saneamento básico quando não exercida diretamente pelo titular dos serviços (município) depende da celebração de contrato de concessão, mediante prévia licitação, sendo “vedada a sua disciplina mediante contrato de programa”. Os contratos de programa vigentes – aqueles celebrados entre CESBs e municípios - permanecerão em vigor até o final do prazo contratual e poderão ser renovados uma única vez, pelo prazo máximo de 30 anos, até 31/03/22. Os novos contratos firmados deverão conter, entre outras exigências, as cláusulas essenciais dos contratos de concessão.  O mesmo vale para as situações de fato de prestação dos serviços, isto é, aquelas em que a CESB atua, porém com contratos em situação irregular (vencidos ou não formalizados – situação de 25% dos municípios brasileiros[5]). Nesses casos, o prestador poderá reconhecer a prestação de serviço por meio de contrato de programa até 31/03/22.

Essa proposta de alteração visa promover a eficiência na prestação de serviços. A extinção dos contratos de programa coloca prestadores públicos e privados em condição de igualdade na competição pela prestação dos serviços. Ademais, qualquer que seja a natureza jurídica do prestador, ele estará via contrato submetido às mesmas obrigações e penalidades. Quem sairá ganhando será o usuário.

Prestação regionalizada
 

A prestação regionalizada é definida como a modalidade de prestação em determinada região cujo território abrange mais de um município. Na prática, a possibilidade de criação de blocos já existia com a oportunidade de formação de consórcios municipais. A novidade é a competência dada aos estados nessa estruturação e ao incentivo dado através a priorização da alocação de recursos federais neste tipo de prestação. Nesse sentido, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) tem se mostrado um importante parceiro dos estados na modelagem dos blocos de prestação regionalizada[6]

A discussão da reforma do saneamento tem todo seu mérito, já que constitui uma oportunidade para resgatar condições mais isonômicas de tratamento dos prestadores públicos e privados e trazer maior celeridade no atingimento da meta de universalização. A discussão não deve se ater à natureza jurídica do prestador; essa pouco importa desde que o serviço chegue à população com a qualidade devida e que a regulação atue de forma a garantir tarifas suficientes para viabilizar a prestação do serviço sem sobreonerar o usuário.


[2] Os contratos de programa são aqueles firmados entre diferentes entes públicos. Neste caso o contrato de programa é firmado entre municípios (titulares dos serviços de saneamento) e Companhias Estaduais de Saneamento.

[3] De acordo com dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) realizada pelo IBGE, apenas 42% dos municípios brasileiros já definiram ente regulador do serviço de abastecimento de água e 25% de esgotamento sanitário.

[4] Atualmente existem 52 entidades reguladoras com competência para regular os serviços de saneamento no país, sendo 25 agências estaduais, 22 municipais e 5 consórcios municipais (ABAR, 2019).

[5] SNIS, 2018

[6] Conforme divulgado pelo BNDES, atualmente o banco tem estudos de estruturação de projetos de saneamento em sete estados: Acre, Amapá, Alagoas, Ceará, Pará, Pernambuco e Rio de Janeiro.

*As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a posição institucional da FGV.

Autor(es)

  • Juliana Jerônimo Smiderle

    Pesquisadora no Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas (FGV CERI). Mestranda em Engenharia Ambiental com ênfase em Saneamento Ambiental pela Escola Politécnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro e graduada em Engenharia Civil pela mesma instituição. Fez intercâmbio acadêmico na University of Derby - Inglaterra em 2014 e durante este período trabalhou em duas empresas de saneamento. Já trabalhou com projeto de saneamento ambiental para a COPPE/UFRJ.

  • Morganna Werneck Capodeferro

    Pesquisadora no Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas (FGV CERI). Mestranda em Engenharia Civil com ênfase em Recursos Hídricos e Meio Ambiente pelo Programa de Engenharia Civil da COPPE/UFRJ e graduada em Engenharia Ambiental pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Atuou como pesquisadora no Instituto Virtual Internacional de Mudanças Globais (IVIG/COPPE/UFRJ) em projetos de sustentabilidade ambiental e gerenciamento de resíduos portuários.