Riscos na nova regulação dos agrotóxicos

Promover uma maior accountability da ciência utilizada para fins regulatórios é um passo necessário para que a nova regulação dos agrotóxicos possa efetivamente equilibrar os diversos valores e interesses em jogo.

Políticas Públicas
21/05/2024
Péricles Gonçalves Filho

Após 24 anos de debates, o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei (PL) n° 1459/2022 para definir um novo marco regulatório dos produtos agrotóxicos. O texto procurou acomodar os interesses defendidos por ambientalistas, ruralistas e indústria. Ao sancionar o PL e dar origem à Lei nº14.785/2023, o presidente Lula vetou diversas questões disciplinadas pelo parlamento, desagradando especialmente a indústria e a bancada ruralista.

Há uma série de questões polêmicas que envolvem a lei e os vetos do presidente Lula. Dentre todas essas questões, reputo que o problema mais grave diz respeito ao déficit de accountability social que alei impõe ao processo de construção do conhecimento científico utilizado para analisar os riscos relacionados aos produtos agrotóxicos. Esse é um tema que não costuma ser abordado pela literatura especializada em regulação, muito embora produza consequências significativamente relevantes para a intervenção estatal.

A ciência possui um considerável apelo retórico na tomada de decisão. Há uma crescente demanda para que as decisões políticas e regulatórias estejam baseadas em “ciência sólida”, o que seria suficiente para conferir autoridade e credibilidade à atividade de análise de risco desenvolvida pelo Estado. Nesse contexto, cientistas e especialistas de entidades reguladoras assumem um papel de reconhecida relevância na sociedade. Sem eles, não seria possível identificar e mensurar os riscos que produtos, substâncias e atividades oferecem ao meio ambiente e à saúde.

A importância atribuída à ciência tem lhe rendido um espaço de atuação livre de influências externas. A Lei nº 14.785/2023 encampa esse ideal de ciência independente ao definir que o processo de análise dos riscos é constituído por três fases perfeitamente discerníveis: a avaliação dos riscos, que corresponde à caracterização científica dos riscos; a comunicação dos riscos, que é a transmissão de informações relativas aos riscos; e, finalmente, a gestão dos riscos, em que se leva em conta diversos fatores para, em consulta às partes interessadas, selecionar opções regulatórias para a proteção à saúde e ao meio ambiente.

Alocar a ciência (avaliação de riscos) e a participação social (gestão de riscos) em diferentes categorizações do processo regulatório importa em excluir, a priori, as partes interessadas do processo de construção do conhecimento científico necessário à avaliação dos riscos relacionados aos produtos agrotóxicos.

Tal abordagem produz efeitos significativamente prejudiciais à intervenção do Estado sobre tais riscos. A começar pela escolha da ciência a ser empregada na regulação de tais produtos. Com efeito, a ciência possui um papel instrumental no processo regulatório, sendo utilizada para responder as perguntas feitas por formuladores de políticas e reguladores. A escolha da “ciência certa” depende, portanto, da correta formulação do problema regulatório. Nesse contexto, a participação social auxilia as autoridades públicas a formularem as perguntas certas para a ciência. Sem participação social, a ciência pode acabar oferecendo respostas a problemas que não estão no centro das preocupações das partes interessadas, o que detém o potencial de gerar desconfiança no trabalho realizado por cientistas e autoridades públicas, falta de adesão às políticas, endereçamento de soluções regulatórias deficientes e dispêndio ineficiente de recursos.

A participação social tardia prevista na lei - isto é, somente na fase de gestão de riscos - significa dizer que as partes interessadas são consultadas somente após o enquadramento do problema, após a aplicação do conhecimento científico e, quiçá, após o regulador confeccionar uma proposta de solução regulatória. Isso torna os especialistas das entidades reguladoras mais refratários a qualquer mudança no trabalho já realizado. Por outro lado, as partes interessadas podem se sentir desmotivadas em contribuir com um processo regulatório do qual não tiveram a oportunidade de participar desde o seu início.

Apesar de a política regulatória brasileira ter evoluído significativamente nos últimos anos, proporcionando uma maior abertura da regulação em direção à sociedade e, consequentemente, uma maior articulação entre os especialistas de entidades reguladoras e as partes interessadas, ainda há um déficit com relação à participação social nas fases iniciais do processo regulatório, um problema que a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) também identifica na maioria de seus países membros. Isso contribui para perpetuar a ideia de que a avaliação de riscos, tradicionalmente posicionada na fase inicial do processo regulatório, deve ser realizada livre de influências externas.

A perspectiva das partes interessadas não representa um mero receio irracional. O conhecimento não especializado proporciona uma perspectiva privilegiada de elementos da situação local, que muitas vezes são negligenciados nos modelos analíticos de risco. Riscos possuem uma natureza multidimensional, congregando não somente elementos científicos, mas também éticos, econômicos, sociais e culturais. Para avaliá-los, é necessário estruturar processos permeáveis a essa complexa realidade. Promover uma maior accountability da ciência utilizada para fins regulatórios é um passo necessário para que a nova regulação dos agrotóxicos possa efetivamente equilibrar os diversos valores e interesses em jogo.

*As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a posição institucional da FGV.

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Autor(es)

  • Péricles Gonçalves Filho

    Professor pesquisador da Escola de Direito do Rio de Janeiro (FGV Direito Rio), onde também atua como coordenador de projetos institucionais, mestre e doutorando em Direito da Regulação pela Escola, research fellow (2022-2023) na Harvard Kennedy School e visiting researcher (2018) na Universidade da Califórnia, Irvine.

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