O IVA é a solução para todos os nossos problemas?

Não é novidade que o Sistema Tributário Nacional possui fragilidades legislativas que impedem sua aplicação de maneira eficiente. De fato, em razão da alta tributação e do elevado custo de conformidade – o chamado “custo Brasil” – é que a sociedade anseia pela famigerada “reforma tributária”.

Nesse contexto, a instituição de um IVA, decorrente da unificação de tributos sobre o consumo de diversas esferas, tem sido tratada como a panaceia para todos os problemas tributários brasileiros. Sobre o tema, a Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal consignou, no Relatório de Trabalho destinado a avaliar a Funcionalidade do Sistema Tributário Nacional[1], que a “migração para um Imposto sobre Valor Agregado (IVA), assim como a reforma do PIS/Cofins, a começar pelo PIS, são ideias não mais passíveis de serem postergadas”.

O objetivo deste texto é questionar essa afirmação: a reforma tributária necessária passa, invariavelmente, pela implementação de um IVA?

Há pelo menos duas críticas frequentes ao sistema tributário nacional que justificariam um IVA de base ampla e alíquotas únicas. Em primeiro lugar, o necessário combate à guerra fiscal e à concessão descontrolada de incentivos fiscais, que geram uma miríade de regimes especiais no âmbito do ICMS. O outro tópico seria a insegurança na tributação da economia digital: atualmente, estados e municípios disputam essa base de incidência, com reflexo negativo na segurança jurídica necessária ao desenvolvimento do setor.

O combate à guerra fiscal seria feito pela imposição de uma alíquota única para todos os bens, serviços e intangíveis, somada à inexistência de concessão de benefícios fiscais pelos entes da Federação. A pretexto de estancar a concessão inconstitucional e ilegal de benefícios, acaba-se com toda e qualquer possibilidade de uso do direito tributário como forma de atração de desenvolvimento regional. Os reveses são muitos: além da limitação indevida da competência tributária dos estados (e eventualmente municípios), há sério risco de impactos sociais e econômicos negativos em determinadas regiões do país.

Ademais, conecta-se a essa discussão a eliminação por completo da seletividade: a impossibilidade do uso de tributos sobre consumo em sua finalidade extrafiscal ou mesmo à luz de critérios de seletividade pode ter resultados danosos tanto na garantia do mínimo existencial quanto na possibilidade de utilizar o tributo para fins regulatórios.

De outro lado, no que se refere à tributação da economia digital, parece-nos evidente a inaptidão do IVA para alcançar tal realidade. Os desafios que hoje se colocam persistiriam. Nesse sentido, não se alega que o IVA não seria passível de incidir sobre intangíveis, enquanto materialidade tributável. A bem da verdade, intangibilidade, por si só, não afasta nem a incidência do ISS, nem a incidência do ICMS – a disputa entre estados e municípios pela tributação do software corrobora tal afirmação.

O problema relativo à tributação da economia digital por meio do IVA, e que já é verificado no âmbito do ICMS e do ISS, refere-se à rastreabilidade das operações realizadas virtualmente e ao enforcement das leis tributárias em cenários em que não existe um órgão central ou um intermediário que possa ser responsabilizado pelo recolhimento do imposto.

Em tempos de realidade virtual e criptomoedas descentralizadas, é nítido que a existência de um IVA em nada auxiliaria a tributação das compras e venda seja de moedas virtuais descentralizadas em operações praticadas sem a participação de exchanges, por exemplo, ou de bens digitais.

Some-se a isso tudo duas outras considerações fundamentais. Há pelo menos 120 países com IVAs em vigor e, entre seus regimes, não há uma uniformidade clara. Por essa razão, simplesmente afirmar que o Brasil necessita de um IVA à luz da realidade internacional é um argumento falacioso, que não considera as nuances possíveis entre os vários regimes vigentes.

Além disso, o elevado nível de fraudes e a evasão fiscal em países que adotaram o IVA é preocupante. Exemplo claro dessa hipótese é a denominada “fraude carrossel” ou fraude do operador fictício. Por meio dela, são realizadas “sucessivas  transmissões  dos mesmos  bens, em círculo, entre diversos operadores econômicos sediados, no mínimo”, em dois Estados, o que viabiliza “não só reembolsos indevidos de imposto [...], mas também [...] vantagem concorrencial ao interveniente localizado no final da cadeia, visto que os preços pagos são inferiores aos preços normais do mercado, na medida em que as mercadorias não sofreram imposição fiscal no início do circuito comercial”[2].

De acordo com o Parlamento Europeu, a fraude em comento “ocorre quando bens são vendidos através fronteiras estando assim isentos de IVA. A isenção de IVA baseia-se no facto de que o IVA tem de ser pago no país de destino da mercadoria”, de modo que referida fraude ocorrerá sempre que o “importador, uma empresa fictícia, compra mercadorias isentas de IVA de um outro Estado-Membro, vendendo depois os produtos no seu próprio Estado-Membro com IVA incluído e desaparecendo (tornando-se num operador fictício) antes de transferir o IVA às autoridades fiscais”[3].

Diante disso tudo, parece-nos equivocado afirmar que a solução de todos os problemas nacionais estaria na criação de um IVA. Em primeiro lugar porque há muitos modelos vigentes de IVA pelo mundo e a adoção de um deles sem a reflexão devida da realidade nacional pode resultar em uma importação artificial. Por fim, ao focarmos os debates apenas na tributação do consumo, deixamos de lado outras mudanças, mais simples e potencialmente mais efetivas: reformas pontuais, infraconstitucionais, que tratem não apenas da tributação indireta, mas também da tributação direta, ao lado de mecanismos de redução da litigiosidade em matéria tributária. Isso tudo, sem correr o risco de desperdiçar o elevado custo político que uma reforma tributária impõe.

[1] Relatório de Trabalho destinado a avaliar a Funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, p. 38. Acesso em 27 set 2019.

[2] MOREIRA, Manuela Virgínia da Silva Andrade. Relatório de atividade profissional: a fraude carrossel ao IVA. Mestrado em Direito Tributário e Fiscal. Universidade do Minho (2016), pp. 29/30. Acessado em: 25/09/2019.

[3] O Parlamento Europeu e a luta contra a fraude ao IVA. Acessado em: 25/09/2019.